秸秆是放错地方的资源，由于秸秆收集处理实效性强、成本较高，对于不同地方、不同的季节，有时可能是负担。有的地方为了防治大气污染，简单化、一刀切，一禁了之，曲解了《大气法》《固废法》的立法原意，也会对农业生产带来负面影响；也有个别地区图省事，一还了之，但没有做到科学还田，整地不细致，影响下茬作物出苗生长，导致病虫害越冬参数不降反升。近年来，各地积极探索秸秆利用有效路径，探索了饲料化、能源化、基料化、原料化、肥料化等利用模式，基本形成了“农用为主、五化并举”的发展格局。为破解个别地方秸秆一禁了之、一还了之、一烧了之等问题，探索新时期秸秆禁疏结合、持续利用的有效路径，我们组织有关专家进行了专题研究。  

     近年来，随着自媒体、短视频的迅猛发展，“到底该不该烧秸秆”这一备受争议的话题时不时便会引发一场唇枪舌战。我们经常会看到网友在评论区发问，“美国、日本都可以随便烧秸秆，为什么我们不能？”那么，美国、日本等发达国家真的就可以不受约束地烧秸秆吗？

　　先来看看美国吧。上世纪90年代的美国也饱受过秸秆焚烧问题的困扰。对于农场主来说，就地焚烧秸秆的做法无疑既经济又便捷。但是，秸秆焚烧过程中产生的大量烟雾和有害气体，却让生活在周边的居民不胜其扰。在一些秸秆焚烧较为集中的地区，政府部门经常收到居民的投诉。以加利福尼亚州为例，1994年该州的萨克拉门托河谷地区因焚烧稻草引发的公众投诉事件就高达335起。

　　为了兼顾公众、农业生产者等多方利益，减少秸秆等农业废弃物焚烧造成的污染，1999年美国农业部发布《农业焚烧政策》，建议各州针对较大规模的农业焚烧制定各自的管理计划。按照要求，各州陆续出台了以减轻农业焚烧污染为主要目的的烟雾管理计划。这些计划被美国环境保护部批准发布后，便可根据联邦法律强制执行，具有极强的法律效力。

　　根据烟雾管理计划的规定，农场主想要大规模地焚烧秸秆，第一步必须参加农业焚烧管理部门的焚烧培训，学习如何科学焚烧、如何将焚烧危害降到最低限度，培训合格后，方能获得申请焚烧的资格。第二步是填写申请表、撰写焚烧计划书，申明焚烧的原因和必要性、焚烧的数量等。随后，焚烧授权部门会依据烟雾管理计划的相关规定进行审批。如果授权部门认为存在其他可替代的秸秆处置手段，很可能不会批准焚烧申请。农场主在获得焚烧许可证后，并不意味着马上就可以开烧了，农业焚烧管理部门还会在预定焚烧的前一天，根据气象条件等因素再进行一次研判。如果发现焚烧条件不允许，会立刻要求更改焚烧时间，直到焚烧时机足够成熟。但是，城市建成区、村镇、学校、医院、疗养地、独立工矿区等，以及机场等交通设施、风景旅游区和各类自然人文保护区等这些敏感地区在任何时候都是绝对不允许焚烧的。

　　美国的烟雾管理计划主要针对一定规模的焚烧，小规模的焚烧虽然不必纳入该管理计划，却也需要按照其他规定（如露天焚烧条例）有序焚烧。违反规定的焚烧行为都会受到国家和州行政法指定的执法部门的处罚，如现场阻止无证焚烧、发出违法焚烧通知书、逮捕违法焚烧责任人或进行经济罚款等。在内华达州、怀俄明州和夏威夷州，每次每天违规焚烧最高可罚款1万美元。密歇根州则实施了违规焚烧累积积分制，当累计达到一定分值后当事人的焚烧申请资格将被取消。

　　美国严苛的农业焚烧管理制度大大增加了农场主的焚烧成本，使得秸秆焚烧行为看起来不再那么“便捷”，无形之中起到了很好的禁烧作用。2002年，加利福尼亚州萨克拉门托河谷地区秋季的烟雾侵扰投诉次数由1994年的335次下降至13次，年度稻草实际焚烧面积也由13万公顷左右降至3万公顷以下。

　　再来看看日本。日本主要依据《废弃物管理和公共清洁法》对秸秆焚烧实施管理。该法于1970年出台，后经多次修订，是日本在固定废弃物管理方面的一部综合性法律。《废弃物管理和公共清洁法》对废弃物处理提出了许多明确的要求，规定除因风俗习惯和宗教活动而必须进的行废弃物焚烧、农林渔业生产过程中不得不进行的废弃物焚烧、篝火及其他日常生活中常见的情节轻微的废弃物焚烧之外，其他的露天焚烧行为都为禁止。一旦违规，当事人将会被处以5年以下徒刑或罚款1000万日元（约合人民币63万元），严重者也可两者并罚。在严格执行上述法规的同时，一些地区政府部门还会提醒焚烧者在不得已实施焚烧时须注意风向，且应提前通知当地消防部门等事项。

　　日本政府非常重视对各类废弃物的循环利用，确立了减量控制(reduce)、回收利用(reuse)和循环再利用(recycle)的废弃物循环利用“3R”原则。具体到秸秆处理方面，政府通常会不遗余力地鼓励农民通过秸秆堆肥还田、饲料化利用、养殖垫料等方式开展秸秆资源循环利用。通过“禁疏并举”，到20世纪末，日本秸秆焚烧现象已大大减少，全国稻草废弃和焚烧量逐渐降至4%左右。

　　可见，美国、日本尽管没有“一禁了之”，却也并非像有些网友认为的那样可以随意焚烧秸秆。严苛的焚烧管理法规和复杂的申请流程使得农业生产者切身体验到按规定焚烧秸秆也需要成本，进而不得不考虑采取其他替代手段合理处理秸秆。

　　与美国、日本等国相比，我国秸秆资源量非常巨大，如果随意焚烧，必然会对居民的日常生活和出行造成更大的影响，也存在着严重的火灾隐患。尽管我们的基本国情与这些发达国家不同，但其在秸秆焚烧管理方面的经验仍对我国秸秆禁烧管理有一定的参考价值。

　　一是应尽快调整和优化实际工作中“一禁了之”的做法，进一步明确秸秆禁烧区。尽管《中华人民共和国大气污染防治法》第七十七条明确规定，省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。然而，在实际工作中多数地方却选择“一禁了之”，仅有广西壮族自治区等极少数地区明确了秸秆禁烧区和限烧区。随意焚烧要不得，“一禁了之”同样不可取。建议尽快推动秸秆“一禁了之”转变为“禁疏结合”，对秸秆全域禁烧等“一刀切”政策进行调整优化。

　　二是建议出台专门针对秸秆焚烧治理的法律规定，提高秸秆禁烧执法效力，或从国家层面制定秸秆禁烧区管理办法，推动各地进一步明确秸秆禁烧区，提出划定秸秆禁烧区的具体要求和标准规范，对禁烧区之外的“非禁烧区”提出许可焚烧和限制焚烧等要求。进一步完善秸秆焚烧违法处罚规定。推动开展“非禁烧区”的限制焚烧试点工作，逐步在条件适宜的地区推广。

　　三是进一步加强秸秆综合利用，为逐步削减秸秆焚烧奠定基础。当前我国秸秆综合利用正处于攻坚阶段，应进一步抓好技术创新、典型示范，因地制宜推进秸秆科学还田和高效离田，不断提升秸秆综合利用水平，实现“以用促禁”。　

来源：《微观三农》

作者：王亚静 中国农业科学院农业资源与区划研究所